Das Bundesverfassungsgericht und die Familienpolitik in Deutschland
„Ehe und Familie stehen unter dem besonderen Schutze der staatlichen Ordnung“ – so lautet Artikel 6 Absatz 1 des Grundgesetzes. Ein solch starkes Schutzversprechen findet sich mit Ausnahme von Artikel 1 Absatz 1 Satz 2 an keiner Stelle der Verfassung. Dieser Familienartikel verpflichtet den Staat nicht nur, die Familie als Keimzelle jeder staatlichen Gemeinschaft zu achten und sie vor staatlichem Eingriff, vor Benachteiligungen und Belastungen zu schützen. Er enthält darüber hinaus das Gebot, die Familien aktiv zu fördern. Die Verfassung ist damit das Fundament aller Familienpolitik und der Maßstab, an dem sich familienpolitische Entscheidungen messen lassen müssen.
Es war nicht nur die Fürsorge für die Familien, die den Verfassungsgeber veranlasst hat, diesen Familienartikel zu formulieren, sondern auch das Wissen darum, dass die Familie eine Grundvoraussetzung des freiheitlichen und solidarischen Verfassungsstaates ist. Sie ist der erste Lernort für das gedeihliche Zusammenleben im Staat. Nirgends sonst kann man besser lernen, dass Eigenverantwortung und Gemeinschaftsfähigkeit zusammenwirken müssen und wie dies gelingt. Der Staat baut somit auf die Bereitschaft der Menschen, Elternverantwortung zu übernehmen. Dies gilt nicht nur für die sozialen Sicherungssysteme, die auf eine leistungsfähige nächste Generation von Beitrags- und Steuerzahlern angewiesen sind. Dies gilt für alle Funktionsbereiche des Staates und für alle Ebenen.
Ein Blick auf die seit Jahren zu niedrige Geburtenrate zeigt, dass vor diesem Hintergrund für Staat und Gesellschaft Anlass zu großer Sorge besteht. Aber der schwindende Mut zu Kindern ist kein Naturgesetz. Er resultiert vor allem aus einer Schieflage zu Lasten der Familien, die dazu führt, dass sich – entgegen den Vorgaben der Verfassung und jenseits des persönlichen Glücks, das Kinder bringen – die Entscheidung für Kinder ökonomisch als unklug erweist. In Abwandlung einer Formulierung des früheren Bundesverfassungsrichters Ernst-Wolfgang Böckenförde lässt sich dieses Auseinanderklaffen von Verfassungsvorgabe und Realität so beschreiben: „Der Staat lebt von Voraussetzungen, für deren Vorhandensein er viel zu wenig tut.“
Als Hüter der Verfassung hat das Bundesverfassungsgericht daher immer wieder die Worte des Artikels 6 für den Gesetzgeber übersetzt und mit klaren Vorgaben für die Politik verbunden. In den letzten fünfzehn Jahren waren es vor allem vier richtungweisende Entscheidungen, die Maßstäbe für die Bewältigung der zentralen familienpolitischen Herausforderungen setzen: die Berücksichtigung der elterlichen Leistungsfähigkeit im Steuer- und Abgabensystem, die Gestaltung eines familiengerechten Sozialsystems und die Verwirklichung von Wahlfreiheit für Eltern im Spannungsfeld zwischen Familien- und Erwerbsarbeit. Diese vier großen Familienurteile sind damit die Ecksteine einer zukunftsfähigen und verfassungstreuen Familienpolitik.
1. Das Urteil zum steuerfreien Existenzminimum vom 29. Juni 1990 (BVerfGE 82, 60)
Das erste hier anzuführende Familienurteil betraf die verfassungsgemäße Besteuerung von Familien. Es beschrieb erstmals klare Leitlinien für eine familiengerechte Ausgestaltung des Einkommensteuerrechts. In seiner Entscheidung stellte das Bundesverfassungsgericht klar, dass der steuerrechtliche Grundsatz der Leistungsfähigkeit auch für die Erziehung von Kindern gilt und dass daher das Existenzminimum sämtlicher Familienmitglieder steuerfrei sein muss. Das Gericht machte dem Gesetzgeber die Vorgabe, den Unterhaltsbedarf im Einkommensteuerrecht realitätsgerecht zu berücksichtigen, um endlich horizontale Steuergerechtigkeit herzustellen, also eine gerechte Besteuerung von Einkommensbeziehern mit Kindern gegenüber kinderlosen Steuerpflichtigen mit gleich hohem Einkommen zu erreichen. Die Richter machten dabei deutlich, dass auch schwierige Haushaltslagen eine verfassungswidrige Besteuerung von Familien nicht rechtfertigen. Das heißt: Wenn sich das Geld dafür nicht findet, ist es notfalls erforderlich, den Steuersatz zu erhöhen oder die Progression zu verschärfen.
Zugleich enthält das Urteil eine klare Unterscheidung zwischen den Prinzipien der horizontalen Steuergerechtigkeit einerseits und sozialpolitischen Maßnahmen andererseits: Familienförderung beginnt erst, wenn die horizontale Steuergerechtigkeit verwirklicht ist. Deshalb sind Kinderfreibeträge keine Familienförderung. Das Gleiche gilt für das Kindergeld, wenn und solange es der Rückzahlung zuviel gezahlter Steuern auf das Existenzminimum des Kindes dient. Diese Unterscheidung ist äußerst bedeutsam für die Transferehrlichkeit: Denn sie soll Familien davor bewahren, dass der Staat ihnen mit der Steuerschraube das Geld nimmt, das sie für ihr Existenzminimum brauchen, um es ihnen dann mit milder Hand als staatliche Gabe zurückzuerstatten.
2. Das Trümmerfrauenurteil vom 7. Juli 1992 (BVerfGE 87, 1)
Als zweites richtungweisendes Urteil bezog sich das sogenannte Trümmerfrauenurteil auf die familienorientierte Gestaltung der Sozialpolitik im Hinblick auf die leistungsbegründende und angemessene Berücksichtigung der Kindererziehung in der gesetzlichen Rentenversicherung. Der Entscheidung lagen Klagen von mehreren Mitgliedsfamilien des Deutschen Familienverbandes zugrunde. Es handelte sich um kinderreiche Mütter im Rentenalter, die für ihre Erziehungsleistung so gut wie keine Rente bekamen, obwohl die inzwischen erwachsenen Kinder in hohem Maße als Beitragszahler zur Bestandssicherung der Rentenversicherung beitrugen. Das Bundesverfassungsgericht stellte fest, dass die bisherige Ausgestaltung der Rentenversicherung im Ergebnis zu einer Benachteiligung der Familie, namentlich der Familie mit mehreren Kindern führt. Es sei als Mangel des Generationenvertrages, der dem Alterssicherungskonzept zugrunde liegt, anzusehen, „wenn das durch die Kindererziehung bedingte Ausscheiden aus dem Erwerbsleben mit Einbußen bei der späteren Rente bezahlt wird, obwohl Kinder die Voraussetzung dafür sind, dass die Rentenversicherung überlebt.“
Um diese Schieflage zu beseitigen, gab das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber einen umfassenden Reformauftrag und verpflichtete ihn, sicherzustellen, dass sich mit jedem Reformschritt die Benachteiligung der Familie tatsächlich verringert. Auch auf die Frage der Finanzierung gab das Trümmerfrauenurteil bereits die entscheidende Antwort und führte aus, dass dafür auch eine maßvolle Umverteilung der Rentenansprüche zu Lasten kinderloser und kinderarmer Personen in der Rentenversicherung verfassungsgemäß ist, ebenso wie die Differenzierung der Hinterbliebenenrente nach Ehedauer und Kinderzahl. Der Eigentumsschutz von Rentenanwartschaften steht damit, richtig verstanden, der notwendigen familienorientierten Neugestaltung des Rentensystems nicht im Wege.
Bis heute ist dieser höchstrichterliche Reformauftrag nicht in seiner ganzen Konsequenz umgesetzt und – wie es die Rentenreform des Jahres 2004 zeigt, die keinerlei familienpolitische Komponenten enthielt - teilweise nicht einmal ernst genommen worden. Die Vorgaben des Trümmerfrauenurteils bleiben damit handlungsleitend für eine familienorientierte Neuausrichtung des Alterssicherungssystems, die über das Instrument der Kindererziehungszeiten und Kinderberücksichtigungszeiten weit hinaus gehen muss und deren Ziel die gleichwertige Anerkennung von Erziehungsleistung und Geldbeiträgen ist.
3. Das „Kinderbetreuungsurteil“ vom 10. November 1998 (BVerfGE 99, 216)
Mit dem „Kinderbetreuungsurteil“ folgte 1998 die nächste große Familienentscheidung des Bundesverfassungsgerichtes. In seiner aufsehenerregenden Entscheidung stellte das Gericht zum einen klar, dass für verheiratete Eltern bis dato nicht einmal das verfassungsrechtliche Minimum der Steuergerechtigkeit eingehalten worden war. Zugleich bekräftigten die Richter eindrücklich das Grundrecht der Familie auf Wahlfreiheit bei der Art der Kinderbetreuung und leiteten daraus Handlungsvorgaben für die Politik ab.
Dem Steuergesetzgeber rechnete das höchste Gericht vor, was unter dem Existenzminimum eines Kindes zu verstehen ist: keinesfalls nur Nahrung, Kleidung, Wohnung, sondern auch der Bedarf für die Erziehung und die Betreuung – und zwar für alle Familien unabhängig vom Familienstand. Als Reaktion auf diese Vorgabe erhöhte der Gesetzgeber in den Folgejahren den Gesamtkinderfreibetrag, zusammengesetzt aus dem sächlichen Existenzminimum und dem neu eingeführten Freibetrag für den Betreuungs- und Erziehungs- oder Ausbildungsbedarf, auf heute 5.808 Euro pro Jahr. Nach wie vor liegt dieser Freibetrag weit unter den tatsächlichen Kosten allein für die kindbezogenen privaten Konsumausgaben, für die eine Studie des Statistischen Bundesamtes („Zeit für Kinder – Betreuung und Ausbildung von Kindern und Jugendlichen“) bereits für das Jahr 2002 einen Betrag von durchschnittlich 8.000 Euro jährlich ermittelte. Vollends unbefriedigend blieb die geringfügige Erhöhung des mit dem Kinderfreibetrag verrechneten Kindergeldes, die zudem nur für erste und zweite Kinder vorgenommen wurde. Der Gesetzgeber setzte damit die auf den Familienleistungsausgleich bezogenen Vorgaben des Verfassungsgerichts auf denkbar minimalem Niveau um.
Weitgehend uneingelöst und nur zum Teil überhaupt politisch thematisiert bleibt dagegen die weit über das Steuerrecht hinausweisende Einforderung der Wahlfreiheit für Familien. Ausgehend von der Erwägung, dass die Interessen des Kindes in aller Regel am besten von den Eltern wahrgenommen werden und dass die Kinderbetreuung eine gesellschaftlich wichtige Leistung ist, die gesellschaftliche Anerkennung verlangt, formulierte das Bundesverfassungsgericht im Kinderbetreuungsurteil dafür folgende Vorgabe an den Gesetzgeber: „Neben der Pflicht, die von den Eltern im Dienst des Kindeswohls getroffenen Entscheidungen anzuerkennen und daran keine benachteiligenden Rechtsfolgen zu knüpfen, ergibt sich aus der Schutzpflicht des Art. 6 Abs. 1 GG auch die Aufgabe des Staates, die Kinderbetreuung in der jeweils von den Eltern gewählten Form in ihren tatsächlichen Voraussetzungen zu ermöglichen und zu fördern.“
Die Politik ist somit gefordert, in der Förderung junger Familien nicht danach zu unterscheiden, ob sie ihre Kinder zu Hause betreuen und dafür Erwerbseinbußen in Kauf nehmen oder ob sie sich für eine außerhäusliche Betreuung entscheiden. Für beide Entscheidungen müssen die „tatsächlichen Voraussetzungen“ geschaffen werden. Eine zu einseitige Ausrichtung der Familienpolitik auf eine Integration der Eltern in den Arbeitsmarkt, wie sie sich in der gegenwärtigen Schwerpunktsetzung beim Ausbau von Betreuungseinrichtungen bei gleichzeitiger Verschlechterung des Bundeserziehungsgeldes andeutet, bliebe damit klar hinter dem Auftrag des Bundesverfassungsgerichts zurück.
4. Das Pflegeversicherungsurteil vom 3. April 2001 (BVerfGE 103, 242)
Inhalt des Pflegeversicherungsurteils war erneut die konstitutive Bedeutung der generativen Leistung Kindererziehung für die Bestandssicherung der sozialen Sicherungssysteme – und diesmal richtete das Urteil den Blick auf die Beitragsgestaltung der Sozialsysteme. Das Bundesverfassungsgericht erklärte die Beitragsbemessung der Pflegeversicherung für unvereinbar mit dem Grundgesetz, weil Versicherte, die Kinder erziehen und damit neben dem Geldbeitrag einen generativen Beitrag zur Funktionsfähigkeit eines umlagefinanzierten Sozialversicherungssystems leisten, mit einem gleich hohen Beitrag belastet werden wie Mitglieder ohne Kinder. Das Gericht sah darin nicht nur einen Verstoß gegen Artikel 6 des Grundgesetzes, sondern auch gegen den Gleichheitsgrundsatz in Artikel 3 Absatz 1, der es gebietet, Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Mit anderen Worten: Wenn ein Vater von fünf Kindern die gleichen Sozialabgaben zahlt wie sein kinderloser Kollege, dann ist das keine Gerechtigkeit für Eltern. Das Bundesverfassungsgericht gab dem Gesetzgeber vor, bis Ende 2004 eine Neuregelung zu schaffen, die eine Entlastung der Familien bei den Beiträgen zur Pflegeversicherung sicherstellt. Es verknüpfte diese Vorgabe mit dem Auftrag, auch die übrigen Zweige der Sozialversicherung auf ihre Familiengerechtigkeit hin zu überprüfen.
Die Umsetzung dieser Vorgaben im Bereich der Pflegeversicherung blieb erneut deutlich hinter dem verfassungsrechtlich Erforderlichen zurück: Seit Anfang 2005 werden zwar Kinderlose mit einem höheren Pflegeversicherungsbeitrag belastet. Diese Einnahmen werden jedoch nicht zur geforderten Entlastung von Familien verwendet, sondern fließen direkt in die Pflegekassen. Dass diese Lösung gegen Wortlaut und Geist des Pflegeversicherungsurteils verstößt, wird bereits daran deutlich, dass eine Familie mit fünf Kindern noch immer den gleichen Pflegeversicherungsbeitrag zahlt wie eine Familie mit einem Kind – nach wie vor wird also Ungleiches, nämlich ein ungleich höherer generativer Beitrag, gleich behandelt. Keinerlei Berücksichtigung hat bisher die Bedeutung des Urteils für die Beitragsgestaltung in den anderen Zweigen der Sozialversicherung gefunden.
5. Anforderungen an eine verfassungstreue Familienpolitik
Zusammenfassend ergeben sich aus den dargestellten Familienurteilen weitreichende Anforderungen an die künftige Gestaltung einer verfassungstreuen Familienpolitik:
Gefordert ist zunächst Verfassungstreue bei der gleichwertigen Anerkennung von Erziehungsleistung – verwirklicht beispielsweise durch eine der Erziehungsleistung angemessene Elternrente und eine an der Zahl der Kinder orientierte, echte Entlastung der Eltern bei den Beiträgen zu(den)sozialen Sicherungssystemen.
Verfassungstreu im Sinne der grundgesetzlich garantierten Wahlfreiheit für Eltern bei der Gestaltung von Erziehungs- und Erwerbsarbeit wäre weiterhin ein ausreichendes Angebot an Kinderbetreuung und eine gleichwertige finanzielle Leistung für Eltern, die ihre Kinder in den ersten Lebensjahren selbst betreuen.
Verfassungstreu im Sinne der horizontalen Steuergerechtigkeit wäre schließlich eine Steuerreform, die die eingeschränkte Leistungsfähigkeit von Eltern realitätsgerecht berücksichtigt. Die bereits in der Steuerreformdebatte vorgeschlagene Erhöhung des Kinderfreibetrages auf 8.000 Euro pro Kind und Jahr gibt dafür eine sinnvolle Größe vor. Entsprechendes gilt im Rahmen des staatlichen Förderauftrages für das Kindergeld, das die Höhe der steuerlichen Wirkung der Freibeträge erreichen muss. Zwar ist es noch nicht verfassungsgerichtliche Vorgabe, aber es wäre eine notwendige Weiterentwicklung der von der Verfassung vorgegebenen Steuergerechtigkeit, darüber hinaus einen Familienausgleich für die Verbrauchsteuern vorzusehen, die ja anders als die Einkommensteuer keinen Kinderfreibetrag kennen und einen stetig steigenden Teil des Steueraufkommens ausmachen. Verwirklichen könnte man dies etwa durch die pauschale Rückerstattung der auf den Kindesunterhalt entfallenden indirekten Steuern an die Familien.
Verfassungstreue bedeutet aber auch Haushaltsdisziplin auf allen staatlichen Ebenen. Wer Prioritäten fordert, muss auch Posterioritäten benennen und muss klarstellen, zu wessen Lasten die Umsetzung seiner Forderungen gehen wird. Die Familienurteile des Bundesverfassungsgerichts geben auch hierfür Maßstab und Richtung. Sie sagen klar: Die knapper werdenden Mittel müssen jedenfalls für diejenigen reichen, die in die Zukunft von Menschen investieren. Wäre dies bei den zurückliegenden Schritten zur Senkung des Spitzensteuersatzes bedacht worden, hätte man sich mit der gebotenen Differenzierung nach Kinderhabenden und Kinderlosen für die Zukunft einen größeren Handlungsspielraum bewahren können.
Das Bundesverfassungsgericht und seine verbindlichen, aus der Verfassung abgeleiteten Vorgaben verpflichten Staat und Gesellschaft zu einer nachhaltigen und übergreifenden Politik für Familien. Deshalb sind die Familienurteile des Bundesverfassungsgerichts nicht nur eine spannende Lektüre für Juristen. Sie bleiben Pflichtlektüre und Orientierung für alle, deren Amtes es ist, die Zukunft unseres Gemeinwesens zu gestalten. Und sie sind zugleich Rückenstärkung für diejenigen, die sich – wie die Jubilarin – im privaten Bereich und auf allen politischen Ebenen für die Sache der Familien einsetzen.